Informe del Observatorio de Derecho Social de la CTA
La huelga en los servicios esenciales
[17/03/2006 - ACTA] Acerca del Decreto 272/06 sobre los servicios esenciales en caso de huelga.
En materia de huelga en los servicios esenciales, el artículo 24 de la Ley 25.877 impone a la parte que adopte una medida legítima de acción directa que involucre actividades consideradas servicios esenciales, la obligación de garantizar la prestación de servicios mínimos para evitar su interrupción.
Esta Ley hace importantes avances, ya que se remite a la interpretación de los órganos de control de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para reglamentar los servicios esenciales y enuncia taxativamente cuales son: servicios sanitarios y hospitalarios, la producción y distribución de agua potable, energía eléctrica y gas, y el control de tráfico aéreo. También prevé que podrá ser calificada como esencial "la actividad que por su duración y extensión en el conflicto pueda ser calificada excepcionalmente como servicio esencial por una comisión independiente.
El Decreto reglamentario 272/06, publicado recientemente, completa el conjunto de normas para los servicios esenciales. Creemos que tiene algunos aspectos positivos: por un lado se crearía una Comisión de Garantías; y por otro, cuando se refiere a los denominados paros generales se concede la titularidad "a las centrales sindicales", reconociendo así la pluralidad de las entidades de tercer grado.
En lo demás, el Poder Ejecutivo se ha excedido en las facultades reglamentarias. Lo más grave es que esta medida es contraría a la jurisprudencia de los órganos de interpretación de la OIT a los que la Ley mencionada anteriormente obliga a conformar. El Ministerio de Trabajo conserva la potestad de fijar, unilateralmente, la extensión de los servicios mínimos ante la falta de acuerdo entre las partes.
Sin embargo, dicha facultad se ve peligrosamente repotenciada en función del nuevo Decreto, ya que de sus cláusulas no se desprende ninguna limitación con respecto al alcance máximo de fijación de los servicios mínimos, como sí lo establecía -en cambio- el ahora derogado Decreto 843/00, "50% de los servicios normales y habituales".
A su vez, el Decreto amplía la posibilidad de intervención del Ministerio de Trabajo, ya que esta intervención no sólo tendrá lugar ante la falta de acuerdo entre las partes respecto de la fijación de servicios mínimos, sino que tendrá cabida también cuando la autoridad de aplicación entienda que "...los acuerdos fueren insuficientes...". Con esta variante, queda librada a la absoluta discrecionalidad del Ministerio la fijación de los servicios mínimos.
Por otra parte, la función que se le asigna a la "Comisión de Garantías" resulta accesoria y consultiva. Incluso, la convocatoria a dicha comisión para que ésta ejerza -cuanto menos- su asesoramiento, queda también comprendida dentro de la órbita discrecional del Ministerio, ya que sólo podrá intervenir si éste se lo solicita.
El gobierno se aparta así de la recomendación expresa efectuada por la Comisión de Expertos de OIT al analizar el caso argentino en el año 2003, tendiente a que "...la determinación de los servicios mínimos a mantener durante la huelga, si las partes no llegan a un acuerdo, no corresponda al Ministerio de Trabajo sino a un órgano independiente".
La norma afianza así el poder de dirección del empleador durante la huelga . En el uso de este poder unilateral, el empleador podrá despedir o sancionar trabajadores en conflicto. Es una cláusula que incita a tomar medidas a los empleadores sin ningún tipo de defensa por parte de los trabajadores involucrados.
Este ilimitado poder atenta contra las garantías al ejercicio del Derecho de Huelga y por ende da lugar a que en medio del conflicto, con dicha excusa, los empleadores generen medidas para debilitarlo so pretexto del incumplimiento de los servicios mínimos.
Respecto de las sanciones aplicables al sindicato que incumple, todas las normas invocadas no hacen alusión a que, de acuerdo a la ley 23.551, "para aplicar sanciones debe contarse con la autorización judicial correspondiente". Mínima garantía exigida para que las imputaciones y las faltas no sean atribuidas en función de diferencias políticas. El nuevo Decreto no aclara para el supuesto de multas si debe o no contar con esta autorización. Un ejemplo de ello puede observarse en las sanciones impuestas a ATE y a los sindicatos Aeronáuticos en medidas de fuerza recientes donde no medió intervención judicial.
La situación es grave teniendo en cuenta que el Ministerio de Trabajo se reserva la potestad amplia y unilateral de fijar -sin restricciones- el "quantum" de esos servicios mínimos, aún frente al acuerdo al que hubieren arribado las partes en conflicto y que, para tal fin, la "Comisión de Garantías" no tiene asegurada su participación.
Decreto 0272/2006. Boletín Oficial n° 30.864, lunes 13 de marzo de 2006, pp. 2-3.
Citas Legales : Ley 14.786; Ley 23.551; Ley 25.212; Ley 25.250; Ley 25.877; Dec. 843/00; Conv. OIT 87
BUENOS AIRES, 10 DE MARZO DE 2006.
VISTO el Expediente Nº 1.117.015/2005 del Registro del MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL, los artículos 14 bis y 42 de la CONSTITUCION NACIONAL, el artículo 24 de la Ley Nº 25.877, la Ley Nº 14.786, el Convenio de la ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (O.I.T.) Nº 87 y el Decreto Nº 843 de fecha 29 de septiembre de 2000, y
CONSIDERANDO:
Que por la Ley Nº 25.877, se sustituyeron diversos artículos de las normas vigentes en materia laboral, estableciendo disposiciones relacionadas con los conflictos colectivos de trabajo.
Que en ese sentido, el artículo 24 de la ley citada estableció que cuando por un conflicto colectivo de trabajo alguna de las partes decidiera la adopción de medidas legítimas de acción directa que involucren actividades que puedan ser consideradas servicios esenciales, deberá garantizarse la prestación de servicios mínimos para evitar su interrupción.
Que la norma mencionada define en forma taxativa los servicios que se consideran esenciales, receptando la doctrina emanada del Comité de Libertad Sindical de la ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO (O.I.T., 1996, párrafo 544) y brinda las pautas para la calificación excepcional de un servicio como esencial, previendo a esos fines la creación de UNA (1) comisión independiente integrada según establezca la reglamentación, previa apertura del procedimiento de conciliación previsto en la legislación vigente.
Que asimismo establece que el PODER EJECUTIVO NACIONAL con la intervención del MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL y previa consulta a las organizaciones de empleadores y de trabajadores, dictará la reglamentación del presente artículo, conforme los principios de la ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO (O.I.T.).
Que en atención a ello y aspirando al logro de un mayor y más pleno equilibrio entre todos los derechos garantizados por la CONSTITUCION NACIONAL, la creación de UNA (1) Comisión de Garantías conformada con integrantes cuya independencia de criterios y heterogeneidad de disciplinas asegure su imparcialidad, se vislumbra como un camino adecuado para la consecución de los altos fines en juego.
Que la reglamentación a dictarse debe plasmar una regulación del derecho de huelga en los servicios esenciales, ajustada a los principios internacionales y que fomente el pleno desarrollo y uso de la negociación colectiva.
Que el citado Comité de Libertad Sindical ha sostenido que la restricción de la huelga en estas circunstancias debería acompañarse de las garantías apropiadas, es decir, de procedimientos de conciliación y arbitrajes adecuados, imparciales y rápidos en los cuales los interesados puedan participar en todas las etapas.
Que con el fin de evitar daños irreversibles y que no guarden proporción con los intereses profesionales de las partes en el conflicto, así como de no causar daños a terceros, es decir, los usuarios o los consumidores que sufren las consecuencias de los conflictos colectivos, resulta razonable instrumentar mecanismos que mantengan el equilibrio en el goce de las libertades involucradas, todas igualmente reconocidas por el constituyente, y en tal sentido garantizar un régimen de prestaciones mínimas en los servicios esenciales reglados en el párrafo segundo del artículo 24 de la Ley Nº 25.877 y en las actividades asimilables a estos en los supuestos caracterizados por los incisos a) y b) del tercer párrafo de la misma norma.
Que previamente al dictado del presente, se ha procedido a la consulta de las organizaciones de trabajadores y empleadores de acuerdo a lo previsto en el artículo 24 in fine de la Ley Nº 25.877.
Que por último, el artículo 44 de la Ley Nº 25.877 estableció que hasta tanto el PODER EJECUTIVO NACIONAL dicte la reglamentación prevista por el artículo 24 de dicha norma, continuará transitoriamente en vigencia el Decreto Nº 843 de fecha 29 de septiembre de 2000, reglamentario del artículo 33 de la Ley Nº 25.250, debiendo consecuentemente procederse expresamente a su derogación.
Que la Dirección General de Asuntos Jurídicos del MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL ha tomado la intervención que le compete.
Que la presente medida se dicta en uso de las facultades conferidas por el artículo 99, inciso 2, de la CONSTITUCION NACIONAL y por el artículo 24 de la Ley Nº 25.877.
Por ello,EL PRESIDENTE DE LA NACION ARGENTINA
EL PRESIDENTE DE LA NACION ARGENTINA
DECRETA:
Artículo 1º- Los conflictos colectivos que dieren lugar a la interrupción total o parcial de servicios esenciales o calificados como tales en los términos del artículo 24 de la Ley Nº 25.877, quedan sujetos a la presente reglamentación.
Artículo 2º- La Comisión prevista en el tercer párrafo del artículo 24 de la Ley Nº 25.877 se denominará COMISION DE GARANTIAS y estará facultada para:
a) Calificar excepcionalmente como servicio esencial a una actividad no enumerada en el segundo párrafo del artículo 24 de la Ley Nº 25.877, de conformidad con lo establecido en los incisos a) y b) del tercer párrafo del citado artículo.
b) Asesorar a la Autoridad de Aplicación para la fijación de los servicios mínimos necesarios, cuando las partes no lo hubieren así acordado o cuando los acuerdos fueren insuficientes, para compatibilizar el ejercicio del derecho de huelga con los demás derechos reconocidos en la CONSTITUCION NACIONAL, conforme al procedimiento que se establece en el presente.
c) Pronunciarse, a solicitud de la Autoridad de Aplicación, sobre cuestiones vinculadas con el ejercicio de las medidas de acción directa.
d) Expedirse, a solicitud de la Autoridad de Aplicación, cuando de común acuerdo las partes involucradas en una medida de acción directa requieran su opinión.
e) Consultar y requerir informes a los entes reguladores de los servicios involucrados, a las asociaciones cuyo objeto sea la protección del interés de los usuarios y a personas o instituciones nacionales y extranjeras, expertas en las disciplinas involucradas, siempre que se garantice la imparcialidad de las mismas.
La Comisión podrá ser convocada por el MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL de oficio o a pedido de las partes intervinientes en el conflicto colectivo.
Artículo 3º- La COMISION DE GARANTIAS estará integrada por CINCO (5) miembros. La elección de los integrantes deberá recaer en personas de reconocida solvencia técnica, profesional o académica en materia de relaciones del trabajo, del derecho laboral o del derecho constitucional y destacada trayectoria.
Artículo 4º- Los integrantes de la Comisión se desempeñarán ad honorem y deberán cumplir con el requisito de independencia. No podrán integrarla los legisladores nacionales, provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, quienes ocupen otros cargos públicos electivos y aquellas personas que ejerzan cargos de dirección o conducción en partidos políticos, en asociaciones sindicales o en organizaciones de empleadores.
Artículo 5º- Los integrantes de la Comisión serán designados por el PODER EJECUTIVO NACIONAL a propuesta de las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas, de la FEDERACION ARGENTINA DE COLEGIOS DE ABOGADOS y del CONSEJO INTERUNIVERSITARIO NACIONAL (C.I.N.). A estos fines, cada una de dichas organizaciones nominará TRES (3) candidatos.
El PODER EJECUTIVO NACIONAL designará a UN (1) integrante titular y UN (1) alterno de cada una de las ternas de candidatos propuestos; el restante miembro titular y su alterno serán designados en forma directa por el PODER EJECUTIVO NACIONAL. Todos los integrantes de la Comisión deberán cumplir los requisitos establecidos en los artículos 3º y 4º del presente Decreto y durarán en sus cargos TRES (3) años, pudiendo ser reelectos por una sola vez.
Artículo 6º- La COMISION DE GARANTIAS dictará su reglamento de funcionamiento y elegirá a su presidente entre sus integrantes.
Artículo 7º- Cumplida la obligación impuesta a las partes del conflicto, por el artículo 2º de la Ley Nº 14.786 y vencido el plazo de QUINCE (15) días previsto en el artículo 11 de la misma norma, la parte que se propusiere ejercer medidas de acción directa que involucren a los servicios referidos en el artículo 1º del presente, deberá preavisarlo a la otra parte y a la autoridad de aplicación en forma fehaciente y con CINCO (5) días de anticipación a la fecha en que se realizará la medida.
Artículo 8º- Dentro del día inmediato siguiente a aquél en que se efectuó el preaviso establecido en el artículo anterior, las partes acordarán ante la Autoridad de Aplicación sobre los servicios mínimos que se mantendrán durante el conflicto, las modalidades de su ejecución y el personal que se asignará a la prestación de los mismos.
Artículo 9º- Cuando las prestaciones mínimas del servicio se hubieren establecido mediante convenio colectivo u otro tipo de acuerdos, las partes deberán dentro del plazo fijado en el artículo precedente, comunicar por escrito a la Autoridad de Aplicación las modalidades de ejecución de aquéllas, señalando concreta y detalladamente la forma en que se ejecutarán las prestaciones, incluyendo la designación del personal involucrado, pautas horarias, asignación de funciones y equipos.
Artículo 10.- Si las partes no cumplieran con las obligaciones previstas en los artículos 7º, 8º y 9º del presente Decreto, dentro de los plazos establecidos para ello, o si los servicios mínimos acordados por las mismas fueren insuficientes, la Autoridad de Aplicación, en consulta con la Comisión de Garantías, fijará los servicios mínimos indispensables para asegurar la prestación del servicio, cantidad de trabajadores que se asignará a su ejecución, pautas horarias, asignación de funciones y equipos, procurando resguardar tanto el derecho de huelga como los derechos de los usuarios afectados. La decisión será notificada a las partes involucradas y, en caso de incumplimiento, se procederá de acuerdo a lo previsto en el artículo 14 de la presente reglamentación.
Artículo 11.- Cuando la actividad de que se trate no se encuentre comprendida dentro del párrafo segundo del artículo 24 de la Ley Nº 25.877, el MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL, de oficio o a pedido de las partes involucradas en el conflicto, convocará a la COMISION DE GARANTIAS, para que proceda a evaluar si se dan los supuestos de los incisos a) o b) del artículo 24 de la Ley Nº 25.877 y en su caso, califique excepcionalmente como esencial tal servicio.
Artículo 12.- La empresa u organismo prestador del servicio considerado esencial garantizará la ejecución de los servicios mínimos y deberá poner en conocimiento de los usuarios, por medios de difusión masiva, las modalidades que revestirá la prestación durante el conflicto, dentro del plazo de CUARENTA Y OCHO (48) horas, antes del inicio de las medidas de acción directa, detallando el tiempo de iniciación y la duración de las medidas, la forma de distribución de los servicios mínimos garantizados y la reactivación de las prestaciones. Asimismo deberá arbitrar los medios tendientes a la normalización de la actividad una vez finalizada la ejecución de dichas medidas.
Artículo 13.- Si la medida de acción directa consistiere en paro nacional de actividades o cualquier otra ejercida por centrales sindicales u organizaciones empresariales con representatividad sectorial múltiple, se aplicarán las disposiciones establecidas en la presente reglamentación en lo que corresponda.
Artículo 14.- La inobservancia por alguna de las partes de los procedimientos conciliatorios establecidos en la legislación vigente y las previsiones de la presente reglamentación, o el incumplimiento de las resoluciones dictadas por la Autoridad de Aplicación o de los pronunciamientos emitidos por la COMISION DE GARANTIAS en ejercicio de sus facultades, dará lugar a la aplicación de las sanciones establecidas por las Leyes Nros. 14.786, 23.551 y 25.212, sus modificatorias y sus normas reglamentarias y complementarias, según corresponda.
La falta de cumplimiento del deber de trabajar por las personas obligadas a la ejecución de los servicios mínimos, dará lugar a las responsabilidades previstas en las disposiciones legales, estatutarias o convencionales que les resultaren aplicables.
Artículo 15.- El MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL, en su carácter de Autoridad de Aplicación, dictará las normas complementarias y aclaratorias que fueran necesarias para la implementación de la presente reglamentación, conforme los principios emergentes del artículo 24 de la Ley Nº 25.877.
Artículo 16.- Los plazos establecidos en la presente reglamentación se contarán en días hábiles administrativos.
Artículo 17.- Derógase el Decreto Nº 843 de fecha 29 de septiembre de 2000 y sus normas complementarias.
Artículo 18.- El presente decreto entrará en vigencia a partir de la fecha de su publicación.
Artículo 19.- Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial y archívese.
KIRCHNER.- Alberto A. Fernández.- Carlos A. Toma
